Государственный долг

Ежегодный дефицит, складываясь, образует государственный долг.

До введения в действие Бюджетного кодекса Российской Федерации (принят 31 июля 1998 года №145-ФЗ) законодательную основу в сфере управления государственным долгом составляли два основных Федеральных закона: "О государственном внутреннем долге Российской Федерации" от 13 ноября 1992 года №3877-1 и "О государственных внешних заимствованиях Российской Федерации и государственных кредитах, предоставляемых Российской Федерацией иностранным государствам, их юридическим лицам и международным организациям" от 17 декабря 1994 года№76-ФЗ.

Полномочия Правительства Российской Федерации по вопросам управления государственным долгом были определены Федеральным конституционным законом от 17 декабря 1997 года №2-ФКЗ "О Правительстве Российской Федерации" (с изменениями и дополнениями). В соответствии со статьей 15 "Полномочия Правительства Российской Федерации в сфере бюджетной, финансовой, кредитной и денежной политики" вышеуказанного закона Правительство Российской Федерации осуществляет управление государственным внутренним и внешним долгом Российской Федерации.

Отдельные вопросы, связанные с управлением государственным долгом, операциями с государственными долговыми обязательствами и учетом этих операций, регулировались и продолжают в настоящее время регламентироваться в нормативных документах Правительства Российской Федерации, Министерства финансов Российской Федерации и соответствующих нормативных актах Банка России и Внешэкономбанка.

В Бюджетном кодексе Российской Федерации основные положения и понятия (с учетом дополнений и изменений) по активной части долга приведены в главе 15 "Государственные кредиты, предоставляемые Российской Федерацией иностранным государствам, и долг иностранных государств перед Российской Федерацией" и по пассивной части долга - в главе 14 "Государственный и муниципальный долг". В данном анализе рассматриваются вопросы пассивной части долга.

Государственными внешними заимствованиями Российской Федерации являются привлекаемые из иностранных источников (иностранных государств, их юридических лиц и международных организаций) кредиты (займы), по которым возникают государственные финансовые обязательства Российской Федерации как заемщика финансовых средств или гаранта погашения таких кредитов (займов) другими заемщиками.

Государственные внешние заимствования Российской Федерации формируют государственный внешний долг Российской Федерации.

Государственный долг - неизбежное порождение дефицита бюджета, причины которого связаны со спадом производства, ростом предельных издержек, необеспеченной эмиссией денег, возрастанием затрат по финансированию военно-промышленного комплекса, ростом объемов теневой экономики, непроизводственных расходов, потерь, хищений и т. д.

Взаимосвязь бюджетного дефицита и государственного долга проявляется в выпуске займов для покрытия бюджетного дефицита, что приводит к последующему нарастанию долговых последствий. Увеличительное влияние на государственной долг оказывает и необходимость выплаты его с процентами. Со временем текущие займы превращаются в последующие налоги. Поэтому государства, имеющие большие долги, вынуждены постоянно к ним прибегать для погашения процентов по долгу. Покрывая старые долги, государство прибегает к еще большим займам. Критическим моментом, угрожающим стабильности экономики и нормальному денежному обращению, считается ситуация, когда задолженность превышает величину годового ВНП.

При обсуждении проблемы государственного долга, прежде всего, необходимо обратить внимание на его качество. Потребность в заемных средствах обусловлена различными причинами. Например, дефицит финансовых ресурсов в бюджете может возникнуть в результате чрезвычайных обстоятельств (войн и локальных конфликтов, террористических актов и техногенных катастроф, крупных стихийных бедствий и т.д.), когда резервных фондов недостаточно и правительству приходится прибегать к дополнительным заимствованиям.

Государственный долг может быть следствием экономической политики государства. Идея привлечения займов для решения различных социально-экономических задач не редкость. Практически все страны мира прибегают к внешним источникам финансирования. Подавляющее их число имеет дефицитные бюджеты и испытывает недостаток собственных ресурсов для осуществления внутренних вложений, проведения социально-экономических преобразований, выполнения долговых обязательств по внешним заимствованиям. Хронический дефицит текущего платежного баланса характерен для Швеции, Испании, Австралии, Новой Зеландии и других государств.

Вместе с тем, бюджетный дефицит может также отражать кризисные явления в экономике - неэффективность экономической инфраструктуры, финансово-кредитных связей, денежно-кредитной, банковской и бюджетно-налоговой политики. В таких случаях требуется принятие срочных и действенных экономических мер по стабилизации экономики, финансовому оздоровлению хозяйства, а зачас­тую и соответствующих политических решений.

Но дефицит может быть связан с необходимостью осуществления крупных государственных вложений в развитие экономики. Еще Дж. М. Кейнс, исследуя взаимозависимости между бюджетным дефицитом, государственными расходами, совокупным спросом, частными сбережениями и безработицей, рекомендовал проводить политику дефицитного финансирования. В этом случае бюджетный дефицит отражает не кризисное течение общественных процессов, а государственное регулирование экономической конъюнктуры, стремление обеспечить прогрессивные сдвиги в структуре общественного производства.

Не все так однозначно и в вопросе о займах. С одной стороны, выпуск государственных долговых обязательств стимулирует внутренний спрос на товары и услуги, способствует росту производства, с другой - в долгосрочной перспективе для погашения задолженности государство скорее всего будет вынуждено пойти на увеличение налогового бремени или сократить расходы бюджета. Это можно наблюдать в российской экономике (хотя номинально в последние годы происходит расширение расходной базы федерального бюджета, фактически темпы роста бюджетных доходов существенно превышают темпы роста расходов бюджета). В такой ситуации происходит перераспределение налогового бремени между нынешним и последующими поколениями, что не совсем справедливо по отношению к последним. Огромные изъятия из национальных сбережений, которые пойдут на обслуживание и погашение государственного долга, приведут к сокращению благосостояния населения и снижению инвестиционной активности хозяйствующих субъектов.

Государственный долг подразделяется на внутренний и внешний. Внутренний долг представляет собой величину задолженности своим гражданам и предприятиям.

Внутренний долг состоит из государственных краткосрочных облигаций (ГКО), облигаций федерального займа (ОФЗ), деноминированных в рублях облигаций сберегательного займа (ОГСЗ), внутренних обязательств в иностранной валюте (ОВВЗ), а также переоформленные задолженности по централизованным кредитам сельскохозяйственному сектору и северным регионам. Основную долю (81,5%) занимают обязательства, оформленные облигациями федерального займа.

Внешний долг — задолженность государства гражданам и организациям иностранных государств. Это наиболее тяжелый долг, поскольку по нему государство связано рядом целевых обязательств, с одной стороны, а с другой стороны, при его погашении приходится рассчитываться ценными товарами и платить большие проценты. В некоторых развивающихся странах ежегодные обязательства выплат по займам превышают все поступления от внешнеэкономической деятельности.

Таблица 1.4

Величина государственного долга РФ

Структура и величина внешнего долга РФ показана в табл. 1.5.

Таблица 1.5

Структура государственного внешнего долга по состоянию

на 1 октября 2005 года

В целом же последствия государственного долга приводят к существенному сокращению возможностей роста потребления для населения данной страны, а также увеличению налогов для оплаты растущего долга и связанных с ним процентов.

Наличие государственного долга предполагает его обслуживание, т.е. текущую выплату по процентам. Расходы на обслуживание госдолга определяются ставкой процента, которая обусловлена совокупным спросом и предложением кредитно-денежных ресурсов. Экономические последствия госдолга можно свести к четырем моментам:

1.Необходимость обслуживать внешний долг, что при крупном его объеме означает существенное сокращение возможностей потребления для населения данной страны.

2.Долг приводит, в определенной мере, к вытеснению частного капитала, что может ограничить дальнейший рост в экономике.

3.Увеличение налогов для оплаты растущего госдолга выступает в качестве антистимула экономической активности.

4.Перераспределение дохода в пользу держателей государственных облигаций.

За счет финансирования дефицита на финансовом рынке остаются недофинансированными какие-то проекты частного сектора, снижаются инвестиции. Именно здесь-то и проявляется высокая альтернативная стоимость, как самих заимствований, так и всего процесса обслуживания долга в целом.

Также существует проблема соотношения величины государственного сектора и частного. Вследствие увеличенных расходов государства растет государственный сектор, а вследствие эффекта вытеснения сокращается частный сектор. Если же повышенные государственные расходы, кроме того, не сопряжены с повышенными государственными инвестициями, то из-за сокращения инвестиций пострадают будущие поколения.

Как же действовать в такой ситуации? Как предотвратить рост государственного долга и возможно ли решить проблему госдолга в ближайшем будущем?

Может ли крупный государственный долг привести государство к банкротству, лишив его возможности выполнять свои финансовые обязательства? Ни в коем случае, и тому есть три причины:

1. Рефинансирование - когда подходит ежемесячный срок выплаты части долга, правительство обычно не сокращает расходы и не повышает налоги, чтобы погасить облигации, срок которых истек. На самом деле правительство рефинансирует свой долг; оно продает новые облигации и использует выручку для выплат держателям погашаемых облигаций.

 2. Налогообложение - правительство имеет конституционное право облагать население налогами и собирать их. Повышение налогов для правительства - один из способов получить достаточные доходы для выплаты процентов и общей суммы государственного долга.

3. Создание денег - банкротство государства очень сложно себе представить еще и потому, что государство вправе печатать деньги, которыми можно выплатить и основную сумму долга, и проценты по нему. Создание новых денег для выплаты процентов или погашения основной суммы долга может иметь инфляционный эффект.

Крупный долг действительно может породить вполне реальные проблемы.

Внешний долг - то есть долговые обязательства государства перед иностранными гражданами и институтами - действительно представляет собой экономическое бремя для страны. Эта часть государственного долга не является "задолженностью самим себе", и фактически выплата процентов и основной суммы такого долга требует передачи части реального продукта страны другим государствам.

Поэтому управление государственным долгом в последние годы в центре внимания российской экономической дискуссии. Основные методы управления представлены ниже.

Основной, традиционный метод - выплата долгов за счет золотовалютных резервов, что, конечно, ведет к обеднению страны, так как уменьшается золотой запас государства.

Другой метод - это реструктуризация, которая помогает отсрочить платеж по долгу, что дает время государству для накопления и увеличения средств, предназначенных к выплате.

Ряд соглашений о реструктуризации долговых платежей коммерческим (в декабре 1991 г., июле 1993 г., ноябре 1995 г., ноябре 1998 г., феврале 2000 г.) и официальным (в апреле 1993 г., июне 1994 г., июне 1995 г., апреле 1996 г., августе 1999 г.) кредиторам позволил уменьшить долговую нагрузку на экономику страны, приходившуюся на период 1992-2000 гг. В то же время, проведенные реструктуризации существенно увеличили ее как в целом, так и в части, приходящейся на первое десятилетие наступившего столетия. Так, в соответствии с договоренностью о реструктуризации долгов Лондонскому клубу в феврале 2000 г. кредиторы согласились списать 36,5% задолженности и выпустить взамен старых долговых обязательств новые облигации со сроком погашения в 2010-2030 гг. Однако, здесь существует один нюанс: в целом России придется заплатить 42 млрд. долларов вместо первоначальных 32,6 млрд. долларов. Достигнуть подобного соглашения с Парижским клубом не удалось. Реструктуризация долга Лондонскому клубу является заменой менее ликвидных ценных бумаг на более ликвидные. Поскольку сохраняется значительное отставание реальной цены долга от его номинала, есть возможность игры на рынке, допустимы различные варианты выкупа долга, в том числе с привлечением третьих стран - должников России, с последующим зачетом российских долговых обязательств за их задолженность.

Еще один метод управления госдолгом конверсия, т.е. превращение его в долгосрочные иностранные' инвестиции. В счет долга иностранным кредиторам предлагают приобрести в стране - должнике недвижимость, участие в капитале. Так как Россия согласилась взять на себя обязательства по долгам СССР в обмен на признание ее прав на все его финансовые активы, то соответственно у СССР были страны-должники, которые задолжали около 50 млрд. долларов. Поэтому вполне резонно начать переговоры с зарубежными кредиторами о конверсии российских долгов советской эпохи в активы СССР. Такие переговоры особенно актуальны в связи с тем, что на Западе давно говорят о 100-процентном списании межгосударственных долгов беднейших стран мира, в число которых попадают многие должники России.

При погашении и обслуживании государственного внешнего долга львиная доля приходится на процентные платежи (табл. 1.6).

Таблица 1.6

Платежи по погашению и обслуживанию государственного

внешнего долга Российской Федерации (млрд.долл.)